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新基建的模式与制度创新


新基建的模式与制度创新



随着新一轮科技革命和产业变革持续推进,以数字化、网络化、智能化以及融合化为主要特征的新型基础设施建设越来越受到关注。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确把推进新型基础设施建设作为扩大投资空间,构建新发展格局的重要内容。
推动新型基础设施建设(简称“新基建”),短期来看可以有效应对疫情影响和经济下行压力,助力“六稳”“六保”工作任务,不断推动新产业、新模式、新业态、新消费发展;长期来看可以推动我国经济社会向知识文明形态转型。同时也要看到,第四次工业革命背景下新基建自身的科技支撑力量、承载的数据要素形态、面向的经济社会需求都与传统基础设施有很大不同,在投资运营模式和相关制度方面有其独特性。因此,需要积极探索新基建的模式和制度创新,为新基建的可持续发展保驾护航。
新基建的“新”特征
新基建以信息网络为基础提供数字化转型、智能升级、融合创新等服务。新型基础设施的数字化、网络化、智能化及融合化等特征,决定了它与传统基础设施在资源要素投入、边际成本、边际收益等方面都有显著区别。
新型基础设施具有轻物质、重技术的要素投入特征。传统基础设施主要承载物质和能量的存储和流转,其投入以钢铁、水泥、化工等物质材料为主,具有典型的重资产、重物质投入特征。数据显示,我国重化工业发展的高峰时期,约30%的钢铁和水泥等建材投入到基建领域。相比之下,新型基础设施主要承载电子数据的存储和流转,建设投入主要是通信网络(含传感终端)和计算存储设备所需的各种硅基半导体材料和微电子金属材料。因此新基建不但在物质消耗量上远少于传统基建,而且技术门槛显著提高,特别是摩尔定律表征下的芯片升级换代清晰表明新基建依赖高强度技术研发投入。2018年,我国计算机、通信和其他电子设备制造业研发投入占当年度全国规模以上工业企业研发投入的17.6%,而同年度铁路、船舶等传统基建依赖的运输设备制造业的研发投入的占比只有3.1%。
新型基础设施具有边际成本递减的趋势特征。传统基础设施运营成本除了设备的折旧、能源物料消耗相对固定外,涉及的土地占用、设施维护人员开销等成本从长期看都在持续上涨,导致传统基础设施全生命周期的运营成本远高于建设成本,给政府财政带来不小的压力。相比之下,虽然新型基础设施的技术研发投入以及体现在代际更新的设备投入会维持在一个较高的水平,但运营时,人员成本比例低、能耗成本比例高。而能耗成本会随着新能源的普及推广而降低,长期来看边际成本呈现递减趋势。
新型基础设施具有边际收益递增的模式特征。传统基础设施主要通过物质和能量的时空再配置及优化创造价值,但功能价值相对单一,且受基础设施容量限制,增值空间有限,所创造的边际价值呈递减趋势。而新型基础设施承载的数据几乎可以无限复用、支撑丰富多样的上层应用,价值实现具有无限可能,这一特性决定了其创造的边际价值是不断递增的。
创新投资运营模式
新基建的投资运营模式主要涉及投资和运营主体、资本构成和营利导向等。基础设施既可作为公共品由政府或政府投资的企业提供,也可作为商品由市场主体建设和运营(但要受政府的严格监管)。从历次工业革命来看,传统基础设施更多作为公共品提供,但新基建的轻物质重科技、边际成本递减、边际收益递增等属性,要求投资运营模式上的创新。
从创新效率的角度,新基建需要发挥市场的激励作用。新基建的投入和运营受资源稀缺性约束较小,受技术和组织方式的影响较大,对创新能力的要求较高。新基建需要充分调动包括国有企业、民营企业(尤其是高新技术民营企业)和外资企业在内的多元市场主体力量,在市场激励机制的作用下发挥好企业的创新活力,让企业在新基建的投资运营中发挥更大作用。
从组织效率的角度,新基建需要建立多元化投融资模式。长期来看,边际成本递减和边际收益递增使新型基础设施具有广阔的价值创造前景。短期来看,新基建与新产业、新模式、新业态紧密关联,应用场景丰富,对产业带动潜力巨大,具备对金融资本和社会资本的吸引能力。因此,需要通过建立多元化的投融资模式,充分发挥政府资金对投资的引导带动作用,调动金融资本和社会资本参与建设的积极性,让民营企业成为新基建的投资主体之一。
从社会效益的角度,新基建的市场主体需要有效监管。新型基础设施的网络化、平台化具有一定的自然垄断性,而且相对于传统基础设施而言服务能力几无上限,提供新基建的市场主体有利用垄断获取超额利润的能力和冲动。但基础设施的公共品属性要求新基建必须兼顾经济效益和社会效益。因此,需要对新基建的市场主体进行有效监管,在模式设计上尽早完成与之配套的监管体系和监管机制,把新基建的发展纳入到完善监管的轨道上来。
制度创新促可持续发展
新基建模式创新的背后,是制度创新的保障和支撑。完善与新基建相关的制度是完善我国社会主义市场经济制度的重要组成部分。
发展新基建需完善特许经营办法和市场准入制度。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》给出了社会资本参与基础设施建设和运营的相关规定,但该办法适用的是能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等传统基础设施,并不包括新基建所涉及的信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施,需进一步修订完善。市场准入负面清单制度开启了我国市场准入新范式,为新基建的市场准入提供了很好的政策起点。但新基建作为一项需要长期大规模资金投入的市场行为,还需要从制度层面界定政府和企业的边界,进一步明确经营方式、参与主体的权益保护、投资回报等具体内容,保证基础设施建设的持续性和稳定性。
发展新基建需推进投融资制度创新。基础设施建设所需要的资金投入规模大,单纯靠政府难以持续支撑。再加上起步阶段新基建拉动经济的规模效应和乘数效应不如传统基建,进一步压缩了政府部门的资金投入。因此,政府部门与具备相应能力的市场主体合作,才是新基建投融资效率最高的路径选择。为激发社会资本的参与积极性,可采用使用者付费的方式获得正当回报。比如,政府和社会资本合作(PPP)模式天然适合新基建,但当前PPP项目因入库流程复杂、入库周期长,一定程度上影响了民营企业的积极性。建议进一步优化金融工具配套政策,利用新型融资模式助推新基建发展。
发展新基建需处理好知识产权保护和创新活力之间的平衡。一方面,新基建的核心技术是以云计算、大数据、5G、区块链等为代表的、仍在快速演化的先进数字技术,许多技术的演进采用“开放+共享”模式,通过放弃传统产权主张以实现最快速集成该领域全人类最新智力成果。为维持面向新基建的高水平技术创新活力,有必要延续这种开源共享模式。但另一方面,客观上又要求运用知识产权制度加强对新基建参与实体创新成果的保护,其关键生产要素(数据)尚缺乏清晰的产权界定和有效保护。因此,在新基建发展过程中,需要创造性地解决知识产权保护和创新活力之间的平衡问题,在保护创新活力的前提下保障参与主体的正当权益。
发展新基建需处理好发展与规制的关系。不论采取何种运营模式,新基建的持续健康发展都离不开有效的政府监管。新基建的监管对象涉及主导项目的政府部门以及参与投资的市场主体;监管范围包括市场准入、经营方式、融资模式、产权保护、生态保护等多个维度;监管主体涉及财政、环保、金融、安全监管等不同职能部门,若照搬传统监管模式难免存在信息不同步、协调难度大等问题。此外,新基建还涉及运营模式等方面的创新,需要制度层面的创新来解决实践层面的问题。建议在“互联网+”和大数据等先进数字技术推动下,围绕法规体系、监管标准、职能定位等多个角度,构建适应新技术、新需求的多元协同监管新模式,从操作层面确保监管到位、有效,既降低投资运营风险,又保护投资主体权益。(作者单位:中国科学院科技战略咨询研究院)

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